Y LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCIÓN
La reforma tributaria del 2012 que ya está totalmente en vigencia ha dejado sorpresas por la cantidad de errores operativos que existen, así como la gran incertidumbre que causan muchas de sus nuevas disposiciones.
La certeza fiscal y jurídica son aspectos fundamentales para que la industria de la construcción a través de obras a terceros y viviendas, oficinas, centros comerciales, se puedan desarrollar saludablemente en un país.
Sin embargo, para el gremio de la construcción, este año, la única certeza con la que se cuenta es la mala regulación de impuestos, lo cual ya ha traído efectos negativos en el sector.
En la nueva Ley del ISR existen dos artículos que son de aplicación única y exclusiva para las empresas que se dedican a la construcción. Estos artículos debieron haber mejorado los métodos para pagar el ISR, que la industria poseía; sin embargo empeora la situación de modo que obligaría a los constructores a pagar impuestos aun cuando no hayan vendido una sola unidad; y en el caso de los contratistas, independientemente que el contratante les haya pagado o no parcial o totalmente la obra. En el caso de contratistas del Estado, de todos es sabido que el gobierno no es la mejor paga.
El artículo 34 del decreto 10-2012, de la nueva ley del Impuesto Sobre la Renta, contiene como métodos para establecer la renta imponible del período correspondiente, los siguientes:
1. Asignar como renta bruta del período, la proporción de la obra total que corresponda a lo realmente ejecutado. A dicha renta bruta debe deducírsele el monto de los costos y gastos incurridos efectivamente en el período.
2. Asignar como renta bruta el total de lo percibido en el período. A dicha renta debe deducirse el costo y gastos incurridos efectivamente en el mismo período.
En ambos métodos, al terminar la construcción de la obra, el contribuyente debe efectuar el ajuste pertinente, en cuanto al verdadero resultado de las ventas y del costo final de la construcción.
Si bien luego tiene normativa para realizar ajustes, dicha normativa presenta la dificultad que otras regulaciones de la ley no permiten el arrastre de pérdidas y con ello harían imposible, sin riesgo de ajustes, la corrección a la realidad. Esto, además, sin considerar que durante la construcción se anticipó impuesto sobre la renta por todo el avance de la obra, aún cuando no haya ingresos.
Ilustramos numéricamente el efecto de la siguiente manera:
AÑO DE LA CONSTRUCCIÓN:
• Ingresos: Q.0.00
• Financiamiento para la obra: Q100.00
• Intereses: Q20.00
• Asignación de “renta bruta por estimación de la ejecución”: Q150.00
• Costo “ejecutado” de la obra: Q110.00
• Resultado del año: Q0.00-Q20.00+Q150-Q110 = Utilidad de Q20.00
AÑO SIGUIENTE (TERMINACIÓN DE LA CONSTRUCCIÓN Y VENTA):
• Ingresos: Q300.00
• Financiamiento para la obra: Q100.00
• Intereses: Q20.00
• Asignación de “renta bruta por estimación de la ejecución”: Q180.00
• Costo “ejecutado” de la obra: Q100.00
• Resultado del año: Q300-Q20+Q180-Q100= Utilidad de Q360.00
RESULTADO REAL DE LA OBRA:
• Ingreso: Q300
• Intereses: Q40
El constructor, bajo un parámetro de justicia realmente hubiere tenido que tributar únicamente sobre Q50, pero el sistema en la norma, le obligó a tributar el primer año sobre Q20 y el segundo año sobre Q360. Así que su pago de Q50*31%=Q15.5 se convirtió en un pago de Q20+Q360*31%=Q117.80. Pago que es más de dos veces la utilidad del proyecto.
En el caso de las lotificaciones, la regulación está en el artículo 35, que obliga a que la utilidad sea la diferencia entre el valor de venta del terreno y su costo de adquisición a cualquier título, más las mejoras introducidas hasta la fecha de lotificación o urbanización. Los ingresos provenientes de las lotificaciones deben ser declarados por el sistema de lo percibido. En otras palabras, el trabajo de calle de acceso, tuberías de agua potable, energía eléctrica, drenaje y muros perimetrales, si fuera el caso, deberán ser realizados para beneficio de todos los lotes del proyecto, pero no serán costo y gasto de todos los terrenos, sino únicamente de los que se vendan durante el mismo año fiscal que se hicieron dichos trabajos de urbanización.
Adicionalmente a esta normativa específica, encontramos que además, la nueva legislación crea un impuesto del 10% sobre ganancias de capital por la revaluación de bienes inmuebles.
Esto implica que en la adquisición de bienes inmuebles para el desarrollo inmobiliario, habrá un impuesto de 10% entre el valor matrícula del mismo y valor de adquisición, cuando antes se podía revaluar el inmueble previo a la venta y pagar 0% de impuesto por revaluación. Ahora ese nuevo impuesto representa un costo adicional para el comprador de vivienda.
Nuestro gobierno debe de considerar que uno de los sectores económicos del país que más empleos genera es la construcción, tanto la construcción de viviendas (horizontal y vertical), asì como la de edificios y centros comerciales y la construcción de la infraestructura necesaria para que el país se desarrolle. ¿Por qué entonces castigar al sector, obligándolo a pagar impuestos en forma anticipada, o creando nuevos impuestos donde antes no existían, como la revaluación a las propiedades lo cual crea incertidumbre y castiga al sector, así se dejará de percibir más impuestos del IVA en la compra de materiales y subcontratos de mano de obra, ISR sobre utilidades, ISO sobre ventas, y en el caso de ventas de inmuebles IUSI para las municipalidades.
ORIGEN Y LEGALIDAD DE LA DEUDA
A LOS CONTRATISTAS DEL ESTADO
Durante los últimos veinte años las normas y disposiciones aplicables a las contrataciones del Estado, y especialmente en lo referente a la contratación de construcción de obras de infraestructura, han permitido que se contraten obras o servicios cuya ejecución abarque más de un período fiscal, estableciendo ellas mismas el mecanismo correspondiente a efecto de que mediante la continuidad de la ejecución presupuestaria, se dé cumplimiento al pago de dichos compromisos, que son parte de la deuda pública, persiguiendo con ello el legislador, garantizar, tanto una ejecución presupuestaria adecuada, debida, ordenada y ajustada a las normas correspondientes del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado, como la realización de la obra pública en varios ejercicios fiscales, pudiendo terminarse y darse el debido cumplimiento a los compromisos adquiridos mediante la suscripción de contratos.
En apego a dichas normas, los gobiernos que han transcurrido fueron contratando la construcción de obras públicas, ya sea planificando y priorizando las que les interesaba construir, como aquellas que, sin planificación y en virtud del acaecimiento de hechos inesperados generados por fenómenos naturales, que provocan destrucción de la obra pública y desastre general, obligaron a los gobernantes a actuar de emergencia y ejecutar proyectos inmediatamente, para preservar tanto la vida de los habitantes, como la infraestructura del país.
Los funcionarios de los Organismos Ejecutivo y Legislativo que han tenido a su cargo la función de administrar y aprobar el presupuesto del Estado en los últimos años, no han dado seguimiento a la ejecución de las obras, ni hecho la previsión de fondos y no han hecho efectivo los pagos correspondientes a las obras contratadas que tienen duración de más de un ejercicio fiscal.
Actualmente gran parte de la opinión pública, posiblemente por desconocimiento de lo que las normas establecen para cada derecho y obligación nacida de la ejecución del Presupuesto del Estado, señala a la deuda que hay con los contratistas del Estado, como deuda ilegal e indocumentada, aun cuando los expedientes administrativos son públicos y en ellos se puede establecer que la realidad es que los saldos pendientes de pagar por ejecución de obras, son legítimos y totalmente legales, pues se originaron del cumplimiento de un proceso de contratación establecido en las leyes aplicables y fueron formalizados en un contrato cuya copia debió ser entregada oportunamente, para su registro, a la Contraloría General de Cuentas, y además, las contrataciones que se originaron cuando ya se había implementado el Sistema de Información de Contrataciones y Adquisiciones del Estado denominado “Guatecompras”, fueron debidamente publicados en el mismo.
Las normas legales aplicables, se encuentran contenidas en leyes y reglamentos, inician con la Constitución Política de la República de Guatemala; siguiendo con la Ley Orgánica del Presupuesto, que es ley de carácter constitucional; Ley de Contrataciones del Estado; Leyes del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para los Ejercicios Fiscales 2011 y 2012; y los reglamentos de las mismas, así como los sistemas de transparencia establecidos, entre ellos “Guatecompras”, y los informes contables remitidos por las instituciones a la Contabilidad del Estado.
El artículo 238 de la Constitución refiriéndose a la Ley Orgánica del Presupuesto, establece: “…Cuando se contrate obra o servicio que abarque dos o más años fiscales, deben provisionarse adecuadamente los fondos necesarios para su terminación en los presupuestos correspondientes.” Como la norma es imperativa y no facultativa, prevé que debe existir una política presupuestaria de planificación para la continuidad y terminación de las obras que sean contratadas por las instituciones que dependen del Presupuesto del Estado; y de su lectura se entiende que el espíritu del legislador fue garantizar la terminación de las obras o servicios que se contraten, lógicamente sabiendo que muchas de las obras duran en su ejecución, más de un período fiscal. Consecuentemente, la Constitución deja claro el principio de continuidad en la programación de asignaciones presupuestarias, estableciendo la posibilidad de que exista la contratación de obras o servicios cuyo período de ejecución o de prestación superen un periodo fiscal.
El legislador, siguiendo la lógica jurídica, complementa dicha disposición constitucional en la Ley Orgánica del Presupuesto así: “CONSIDERANDO: / Que el Artículo 238 de la Constitución Política de la República de Guatemala describe el contenido de la Ley Orgánica del Presupuesto, la que debe regular, entre otros, los procesos de formulación, ejecución y liquidación del presupuesto general de ingresos y egresos del Estado, así como lo relativo a la deuda pública…”.
En su artículo 15, Continuidad de la ejecución del presupuesto, establece: “Cuando se contrate obras o servicios cuya ejecución abarque más de un ejercicio fiscal se programarán las asignaciones necesarias en los presupuestos correspondientes hasta su terminación.” Nótese lo imperativo de la norma.
El artículo 63 de esa ley define: “Deuda pública de mediano y largo plazo. Se denomina deuda pública, de mediano y largo plazo, a los compromisos monetarios, contraídos o asumidos por el Estado de Guatemala y…c.La contratación de obras, servicios o adquisiciones cuyo pago total o parcial se estipule realizar en el transcurso de más de un ejercicio financiero posterior al vigente, siempre y cuando lo que se financie haya sido devengado con anterioridad…”.
Y el artículo 66: “Pago de la deuda pública. Con el propósito de asegurar el estricto cumplimiento de los pagos de la deuda pública interna y externa, se observarán las normas siguientes: a. El Ministerio de Finanzas Públicas deberá programar en el Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado de cada ejercicio fiscal, las asignaciones necesarias para la amortización del capital y pago de los intereses, comisiones y otros gastos inherentes a la misma…”.
La Ley de Contrataciones del Estado en el artículo 3 establece: “Disponibilidades Presupuestarias… Para la adjudicación definitiva y firma del contrato, sí se requerirá la existencia de partida y créditos presupuestarios que garanticen los recursos necesarios para realizar los pagos por los avances de ejecución a ser realizados en el ejercicio fiscal correspondiente… Cuando el contrato continúe vigente durante varios ejercicios fiscales, la entidad contratante debe asegurar las asignaciones presupuestarias correspondientes.”
Existe entonces una norma constitucional y disposiciones especiales de derecho común, que regulan que las obras o servicios pueden requerir más de un periodo fiscal y la obligación de prever en los presupuestos correspondientes a los períodos fiscales que duren, los recursos para su continuidad y terminación.
Se ha cuestionado por algunas personas, la legalidad de la mal llamada deuda flotante, pero es suficiente examinar los expedientes que informan cada caso, para establecer su legalidad o no, en el caso de que alguno fuera ilegal, pero en general, los reclamos de pago por parte de los contratistas, están bien fundamentados, se originan de la celebración de contratos ajustados a las leyes aplicables, cumpliendo con las normas de transparencia y la mayoría de expedientes ya ha sido revisados por la Contraloría General de Cuentas.
El artículo 27 de la Ley del Organismo Ejecutivo, que se refiere a las atribuciones de los Ministros, establece, r)“Celebrar y suscribir en nombre del Estado, los contratos administrativos relativos a los negocios que se relacionen con su ramo.” El artículo 47 de la Ley de Contrataciones del Estado, es totalmente congruente con este artículo.
En consecuencia, cualquier contrato suscrito con el Ministro de Comunicaciones, o con quien él haya delegado dicha función, que esté aprobado mediante Acuerdo Ministerial y no se haya aprobado su liquidación, se encuentra vigente; y el cumplimiento del mismo es obligatorio para las partes: el Estado de Guatemala y el contratista.
Los Pagos: el artículo 62 de la Ley de Contrataciones del Estado regula: “Los pagos por estimaciones de trabajo, derivados de los contratos de obras, por servicios prestados… se harán al contratista dentro del plazo de treinta (30) días posteriores a la fecha en que fuere presentada la documentación completa que se estipule en el contrato”, siendo ésta la principal obligación del Estado.
Las acreedurías que el Estado tiene con los contratistas, son consecuencia de procesos legítimos de contratación, de obras construidas o de servicios prestados, y que no obstante llenarse todos los requisitos por parte de los acreedores en el cumplimiento de sus obligaciones contractuales, tales como cumplir plazos, ejecutar el objeto del contrato, prestar fianzas, presentar la documentación correspondiente, no encuentran eco en la contraparte, pues no se les ha pagado en los plazos establecidos en la ley y en los contratos, situación que ha venido a provocar crisis financiera para los acreedores.
CONCLUSIONES:
Los montos que el Estado tiene pendientes de pagar a los contratistas, provenientes de contratos celebrados con representantes del Estado, como en el caso del MCIV, quien por disposiciones legales al suscribirlos, lo hace en nombre del Estado, son acreedurías legales y legítimas, por lo que para los contratistas constituyen cuentas por cobrar totalmente válidas.
La deuda que se tiene a los contratistas no es deuda flotante, es deuda pública, y como tal debe ser honrada por los representantes del Estado, teniendo la obligación de cumplir con las funciones que las leyes aplicables y especialmente la Constitución Política de la República, les ordena, al indicar que cuando contraten obras o servicios cuya ejecución abarque más de un período fiscal, deben proveer los fondos hasta su finalización; normas que establecen específicamente que el MINFIN, como ente rector de la aplicación del presupuesto, debe programar en el Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado de cada ejercicio fiscal, las asignaciones necesarias para pagar la deuda pública pendiente, en este caso con los contratistas de la construcción.
De ninguna manera puede llamarse ilegal a una deuda o a un derecho nacidos de un contrato que está ajustado a lo establecido en las leyes guatemaltecas, únicamente porque una de las partes, “el Estado”, ha incumplido con su obligación de pagar en tiempo los trabajos efectuados o los servicios prestados, por no haber programado las disponibilidades presupuestarias suficientes para los ejercicios fiscales siguientes al de aquel en que se suscribió el contrato, desobedeciendo los mandatos legales indicados.
Es menester que los funcionarios públicos, a quienes corresponda, realicen operaciones y hagan gestiones necesarias, para que el Estado pueda cumplir con el pago de una deuda soberana adquirida como tal en su nombre y que tiene la obligación de honrar.
La responsabilidad del acumulamiento de la deuda es de los diversos funcionarios de los Organismos Ejecutivo y Legislativo que han tenido a su cargo la función de administrar y aprobar el presupuesto del Estado en los últimos años. No obstante ello, siendo que los cargos son temporales mientras que el Estado es permanente, la obligación persiste y sigue siendo legítima ya que los contratos se celebran con el Estado y no con sus funcionarios, aunque las contrataciones se hacen a través de ellos.
Es importante que se aclare ante la opinión pública que la deuda pública, la constituye tanto la deuda externa que se integra con la suma de préstamos adquiridos con Bancos, entidades multinacionales de desarrollo, gobiernos de otros países y financistas extranjeros, en moneda extranjera; como la deuda interna, que se integra con los compromisos que el Estado adquiere con entidades que tienen sedes en Guatemala, así como con los contratistas del Estado, mediante celebración de contratos administrativos, además se emiten bonos y letras del tesoro, que se colocan en el mercado financiero interno como externo, para que el Estado obtenga recursos para hacer frente a sus obligaciones y planes de gobierno. Estas obligaciones forman un todo denominado deuda pública y sólo una parte de dicha deuda lo constituyen las acreedurías que el Estado tiene con los contratistas de la construcción, la que proviene de procedimientos de contratación ajustados a derecho, por lo que es un derecho legítimo de los acreedores de exigir su pago y una obligación soberana del Estado de honrar dichos compromisos.
